Hamburg ohne seinen Freihafen? Tatsächlich: Nach 124 Jahren fallen die Zollgrenzen. Zum Jahreswechsel wird die Freizone endgültig abgeschafft.

Der 31. Dezember 2012 ist ein historisches Datum für Hamburg: Um Punkt 0:00 Uhr wird der Freihafen aufgehoben. Das hat Folgen für Bevölkerung, Wirtschaft und Handel, Verkehrswege und Stadtplanung. Wer könnte die Auswirkungen besser erklären als der oberste Zöllner des Hafens, der Leiter des Hauptzollamts Hamburg-Hafen? Quartier sprach mit Regierungsdirektor Michael Schrader.
Am 15. Oktober 1888 wurde er eröffnet, der Hamburger Freihafen. Zwei Wochen später folgte ein Festakt. „Damals kam der Kaiser. Ich bin mal gespannt, wer diesmal kommt, zum Schließen“, sagt Michael Schrader und lacht. „Obwohl, eigentlich machen wir den Hafen ja auf.“ Seit rund einem Jahr leitet Schrader das Hauptzollamt Hamburg-Hafen, mit 1.055 Mitarbeitern eines der größten deutschen Hauptzollämter. Davor hat er sieben Jahre lang das Zollamt Waltershof geführt.
Mit dem Freihafenprivileg begann Hamburgs rasanter wirtschaftlicher Aufstieg. Der Freihafen, der zunächst die Brookinseln mit der im Bau befindlichen Speicherstadt umfasste, wurde 1910 noch erweitert, und der „neue Freihafen“ im Bereich von Waltershof kam hinzu. In Zeiten der Schutzzollpolitik stellte die längerfristige abgabenfreie Lagerung der Waren einen Handelsvorteil dar, denn der Einfuhrzollsatz lag im Durchschnitt bei 30 Prozent vom Warenwert. Heute dümpelt er bei durchschnittlich drei Prozent.
Seit 1993 ist das deutsche Zollrecht in das EU-Zollrecht integriert, den Zollkodex. Damit verlor der Freihafen seinen Status als Zollausland. Mit der zollrechtlichen Bezeichnung „Freizone“ ist er derzeit Teil des Zollgebiets der Europäischen Union.
Ein historischer Einschnitt folgte 2003: Seither gehört die Kernzelle des alten Freihafens, die Speicherstadt, nicht mehr zur Freizone. Mit dem Siegeszug des Containers hatte deren ursprüngliche Lagerfunktion keine Zukunft mehr.

Herr Schrader, warum wird die Freizone abgeschafft?

Die Antwort für den Zöllner ist einfach: Weil die Freie und Hansestadt Hamburg es beantragt hat. Wir als Verwaltung folgen dem, was sich die Legislative ausgedacht hat. Und die Stadt hat beim Bund, der für den Zoll zuständig ist, die Auflösung beantragt. In einem Bundesgesetz wurde als Zeitpunkt der 31. Dezember 2012 festgelegt.

Warum hat die Stadt die Auflösung der Freizone beantragt?

Seit etwa 20 Jahren beschäftigt sich die Behörde für Wirtschaft, Verkehr und Innovation mit der Frage, ob die Freizone noch Sinn macht. Dadurch, dass immer mehr Staaten der Europäischen Union beigetreten sind, nahm der Anteil der Nichtgemeinschaftswaren, die über den Hamburger Hafen verladen werden, immer weiter ab. Er liegt jetzt nur noch bei etwa einem Drittel. Eine Freizone macht nur Sinn für Nichtgemeinschaftswaren. Das sind Waren, die aus Ländern kommen, die nicht zur EU gehören. Diese Waren können die Firmen in einer Freizone unbegrenzt lagern, ohne dass sie Abgaben, das sind im Einzelnen Zoll, Einfuhrumsatzsteuern und Verbrauchssteuern, zahlen müssen.

 

 

In der Tat waren die Freizonen früher ein bisschen wie ein schwarzes Loch. Man konnte Waren raus- oder reinbringen, fast wie man wollte. Nach dem 11. September ist die sogenannte „summarische Eingangsanmeldung“ eingeführt worden. Diese muss im Seeverkehr mit Containern 24 Stunden vor Verladung der Ware auf ein Schiff mit der Bestimmung EU abgegeben werden. Der Eingangsstaat bewertet dann, ob ein Risiko vorliegt. Hinzu kommt die „Gestellungsmitteilung“ für Nichtgemeinschaftswaren, eine zolltechnische Feststellung, dass die Ware sich tatsächlich an dem für sie vorgesehenen Ort befindet.

Als die Anmeldefreiheit wegfiel, war auch noch das letzte Argument für die Beibehaltung der Freizone gefallen.

Genau. So hat es die Stadt bewertet. Von dem großen exterritorialen Gebiet, das der Freihafen einmal war, hat sich die Freizone Schritt für Schritt dem übrigen Zollgebiet angeglichen. Inzwischen ist es schwieriger, die Besonderheiten der Freizone zu bedenken, als einen einheitlichen Zollstandard über alle Häfen zu legen. Hamburg wird mit der Aufhebung der Freizone Seezollhafen. Das heißt, es gelten die gleichen Zollvorschriften wie in Rotterdam und Antwerpen.

Was für Auswirkungen hat die Auflösung der Freizone für die Bevölkerung?

Für die Bevölkerung hat sie klare Vorteile. Viele Bürger empfanden die Existenz der Freizone als belastend, weil sie sich nicht wirklich mit den Zollvorschriften auskannten. Wenn jemand in der Innenstadt arbeitet und abends durch die Freizone zurück nach Hause fährt, muss er die Flasche Wein, die er in der Mittagspause gekauft hat, anmelden? Muss er, denn sie hätte ja auch unversteuert und -verzollt im Freihafen lagern können. Da der Verkauf von Waren, mit der Ausnahme von Teppichen, in der Freizone verboten ist, hätte er die Flasche stehlen müssen. Man muss ein Formular ausfüllen und es vorzeigen, wenn man die Freizone wieder verlässt. Diese Art der Kontrolle ist für den Zoll eine vollkommen unsinnige Tätigkeit.

Für die meisten Unternehmen fallen ebenfalls logistische Barrieren weg. Wie aber sehen die Veränderungen für die klassischen Lagerei- und Logistikbetriebe aus, die Nichtgemeinschaftswaren lagern und in der bisherigen Freizone sitzen?

Ähnliche Funktionen wie eine Freizone hat das Zolllager. Dort können Unternehmen ihre Waren unter zollamtlicher Überwachung lagern. Heutzutage wird alles buchmäßig elektronisch überwacht. Wir machen Stichproben, ob die Waren, die im Zolllager sein müssen, auch da sind.

Wie sehen die „strengen zollrechtlichen Auflagen“ für ein Zolllager aus?

Vor allem müssen die Firmen das Lager bewilligt bekommen. Und diese Bewilligungen sprechen wir nur aus, wenn der Antragsteller die allgemeinen Regeln der Buchführung beachtet und steuerlich zuverlässig ist, wenn er „zugelassener Wirtschaftsbeteiligter“ ist. Das ist ein Institut, für das europaweit ein ganzer Strauß von Kriterien festgelegt worden ist. Zudem muss er das Lager beschreiben und gegebenenfalls für die auf den Waren ruhenden Abgaben eine Sicherheit leisten. Die Anmeldung für ein Zolllager oder ein anderes Zollverfahren, etwa wenn die Ware weiterverarbeitet werden soll – der sogenannte „Veredelungsverkehr“ –, bedeutet für die Unternehmen vor allem einen administrativen Aufwand. Sie müssen die entsprechende Software einführen und ihre Mitarbeiter qualifizieren.

Vor der Aufhebung des Freihafens gab es eine kontroverse Diskussion. Betroffene Unternehmen haben gefordert, dass sie deutlich vor dem ersten Januar 2013 über anstehende Änderungen des EU-Zollkodex informiert werden, um Doppelinvestitionen zu vermeiden. Konnte diese Forderung erfüllt werden?

Nein. Und in der Diskussion hat es eine Unschärfe gegeben. Denn niemand kann den Gesetzgebungsprozess der EU voraussagen. Aber es gibt auch einen positiven Aspekt. Viele Unternehmen können sich jetzt auf eine Rechtsgrundlage stützen, die sie seit Jahren kennen. Der Hintergrund war für die Unternehmen die verständliche Frage, müssen wir Sicherheiten leisten und, wenn ja, in welcher Höhe, die von uns nicht zu beantworten ist.

„Hamburg muss sich entscheiden. Wie soll die Stadt in 100 Jahren aussehen?
Wo bleibt die Hafennutzung, wo entstehen Wohnquartiere? Die neue Freiheit
stellt Hamburg vor große Herausforderungen.“

Die Wirtschaftsbehörde hat ein Förderprogramm für kleinere und mittlere Unternehmen aufgelegt, die von den Änderungen betroffen sind. Und es gab Informationsveranstaltungen, auch mit Ihrer Beteiligung. Haben sich viele Unternehmen direkt an die Zollbehörde gewandt? Ist aus Ihrer Sicht die Hamburger Wirtschaft gut vorbereitet auf die Öffnung des Hafens?

Das ist schwer zu beantworten. Viele Firmen haben uns angesprochen. Und wir haben eine Klinkenputzaktion gemacht, in der wir alle Firmen in der Freizone angeschrieben haben. Wenn wir auf das Schreiben keine Antwort erhalten haben, haben wir sie persönlich aufgesucht. Leider sind wir aber auch auf gravierende Unkenntnis gestoßen. Wir können nicht jedem Menschen Zoll beibringen.

 

Ende 2009 haben sich Wirtschaftsbehörde und Handelskammer mit der Initiative Pro Freihafen, die sich gegen die Aufhebung der Freizone engagierte und der etwa 120 Unternehmen angehörten, geeinigt. Eine der Voraussetzungen für den Kompromiss war ein „neu aufgestellter, kundenorientierter Zoll“. Wie sieht der aus?

Mit den verbleibenden Abfertigungsstellen Waltershof im Westen und Windhukkai im Osten existieren auf einer relativ kleinen Fläche zwei Standorte. An beiden wird ab 1. Januar 2013 rund um die Uhr abgefertigt. Aber wir kommen den Unternehmen auch entgegen. Wir besetzen die Terminals, die ein gewisses zollrechtliches Abfertigungsvolumen haben, mit unseren Kollegen. Das nennt sich „Zoll auf Terminal“. Der Zoll bezahlt Miete, um auf den Terminals abfertigen zu können.
Und als Letztes, ganz mobil, haben wir für eine Million Euro Fahrzeuge bestellt, VW-Busse und Mercedes Vito, die mit IT-Technik ausgestattet sind. Mit denen können wir direkt zu den Kunden fahren.

Bedeuten die mobilen Zolleinheiten höhere Kosten für die Unternehmen?

Wir erheben eine Grundgebühr von 44 Euro, und der Stundensatz beträgt ebenfalls 44 Euro. Es kostet also rund 90 Euro, wenn die Abfertigung eine Stunde dauert. Im Allgemeinen dauert sie aber nicht so lange. Für uns bedeutet es mehr Aufwand, den ich wirtschaftlich darstellen muss. Wenn die Firmen mit ihrer Ware zu uns kommen, ist es kostenfrei.

Ein wichtiges Argument für die Aufhebung der Freizone war, dass der Verkehr durch den Hafen besser fließen werde. Wird er das tun?

Das kann man schwer beantworten. Ein Gegenargument ist natürlich, dass der Zoll eine so hohe Abschreckungswirkung hat, dass kaum einer durch die Freizone fährt, der nicht muss. Wenn die Zöllner weg sind, wollen womöglich alle durchfahren. Aber: Wir haben pro Tag circa 70 bis 80 Fälle, wo Lkw falsch in die Freizone gefahren sind. Wenn sie hineinfahren, werden sie ja nicht kontrolliert. Es gibt nur ein Schild, auf dem steht: „Freizone. Zollvorschriften beachten“.

Wie schnell kann der Lastwagen weiterfahren, wenn der Fahrer seine Ladung nicht angemeldet hat?

So schnell, wie er uns zu der Überzeugung bringt, dass die Ware nicht aus der Freizone stammt. Der Fahrer muss Lieferdokumente beibringen, die er in der Regel nicht dabei hat. Die müssen dann gefaxt werden. Wir haben solche Fälle häufig abends, dann erreicht der Fahrer logischerweise niemanden mehr im Büro. Die meisten Lkw-Fahrer übernachten dann hinten in ihrem Wagen. Sie kommen eben einen Tag später an.

Welche Folgen hat der Fall der Freizone für die Stadtplanung? Etwa für den Weiterbau der HafenCity oder den „Sprung über die Elbe“?

Nach den derzeit gültigen Regeln bedürfen Bauten in der Freizone, aber auch in der Nähe der Freizonengrenze der Mitwirkung der Zollverwaltung. Man will verhindern, dass direkt an der Grenze ein Haus gebaut wird und man dann mal schnell oben aus dem Fenster die Zigaretten über den Zollzaun werfen kann. Die Stadt gewinnt mit der Aufhebung des Freihafens ihre volle Hoheit zurück. Es entsteht aber auch Konfliktpotential. Wo Menschen leben und Kinder spielen sollen, ist es schwierig, gleichzeitig Container zu drehen. Das macht Krach und ist schmutzig. Hamburg muss sich entscheiden. Wie soll die Stadt in 100 Jahren aussehen? Wo bleibt die Hafennutzung, wo entstehen Wohnquartiere? Die neue Freiheit stellt Hamburg vor große Herausforderungen.

 

Interview: Bettina Mertl-Eversmeier, Fotos: Thomas Hampel, Heinz-Joachim Hettchen